Правовая база местного самоуправления

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы.
Правовая база местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых функционирует местное самоуправление.
Правовая база местного самоуправления включает в себя Конституцию РФ, федеральные, региональные и иные нормативные правовые акты, уставы и правовые акты муниципальных образований (рис. 1) .
Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.
Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль права - муниципальное право. Оно регулирует правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль права, появившаяся на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного права, финансового права, земельного права, экологического права и других отраслей права. Комплексный характер муниципального права отражает многогранный характер муниципальной деятельности.

Общепринятая формулировка отмечает: нормативно-правовой акт является одним из основных источников права современного государства. У нас есть основание дать и другую характеристику: нормативно-правовой акт - один из основных источников права в современном обществе. И это не дань моде - рассуждению о соотношении государства и так называемого гражданского общества ("так называемого" потому, что гражданское общество во многом еще очень абстрактная и идеальная категория).
Дело в другом. С 1991 года государство на пути к гражданскому обществу создало проблему. Проблема эта – местное самоуправление. Причем проблема именно для государства, а не для его граждан.
Об этом свидетельствуют попытки органов государственной власти подчинить себе муниципальные органы, проходящие в основном в форме обязательного по закону перераспределения налоговых источников доходной части бюджетов.
Встает вопрос обоснования организационной самостоятельности и легитимности местной власти, которую автор, в соответствии с избранной темой, будет рассматривать через призму института правовых актов органов местного самоуправления.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России, форму осуществления народовластия. Объединения жителей определенной территории, имеющих общие интересы в решении вопросов местного значения, являются субъектом местного самоуправления. Важная роль принадлежит нормативному способу самоуправления, когда решения муниципального образования принимаются в форме общего обязательного правила.
Внешней формой выражения и закрепления норм муниципальных образований является документ – нормативный акт, издаваемый органом местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением; он фиксирует волю местного сообщества, конституирует ее. Именно в актах и через них проявляется и существует совокупная воля населения.

В заключение хотелось бы предостеречь от чрезмерной абсолютизации и фетишизации понятия "местное самоуправление", "местное правотворчество" и т.д. В противном случае можно дойти до абсурда и постулировать государство как самоуправляющееся сообщество, а парламент или правительство того государства как главный орган самоуправления.
Но не следует и противопоставлять местное управление управлению государственному. Это чревато конфликтами, которые, как правило, не приводят к конструктивному разрешению проблем, но болезненно сказываются на населении. Правотворчество как на местном, так и на государственном уровне имеет единую основу - суверенитет народа. Соответственно требования к разработке правовых актов местного самоуправления должны быть максимально приближены к требованиям, предъявляемым к правовым актам органов государственной власти в отношении обеспечения их законности, установленного порядка рассмотрения и принятия. Учитывая это, нельзя признать удачным шагом отказ муниципалитетов от предварительной правовой экспертизы проектов постановлений и распоряжений органов и должностных лиц местного самоуправления независимыми учреждениями.
Наличие процедуры последующей отмены незаконных нормативных правовых актов, предусмотренной п. 3 ст. 49 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", не решает проблемы, так как это не предотвратит нарушения прав граждан. Для этого необходим контроль за законностью акта на стадии его разработки.
Законодательство федеративного государства, каким является Российская Федерация, имеет свою федеративную структуру - определенное соотношение источников федерального законодательства субъектов Российской Федерации, отражающее объем компетенции этих уровней государственной власти, степень их реального участия в осуществлении своих конституционных прав. В связи с федеративной структурой вполне может анализироваться и местное самоуправление, которое также является формой народовластия, осуществляемой в том числе путем...